| Livestock Research for Rural Development 30 (7) 2018 | Guide for preparation of papers | LRRD Newsletter | Citation of this paper |
Este artículo de investigación tiene por objeto analizar la cadena láctea popular y su relación con la subsistencia de los pequeños productores lecheros campesinos. En tal sentido, la revisión de literatura especializada, jurisprudencia y normatividad permitió realizar una conceptualización sobre la cadena láctea popular; una determinación del marco internacional atinente al derecho fundamental a la alimentación y una descripción del derecho fundamental a la alimentación y a la subsistencia de las comunidades campesinas en Colombia. Así, fue posible concluir que la leche popular es una fuente esencial de alimentación, que contribuye a la subsistencia y vida digna de miles de campesinos que se involucran en su producción y distribución. Ante esta perspectiva social que está en clara tensión con la regulación normativa, es importante pensar que, si bien la salud pública debe ser protegida por el Estado, la cadena láctea popular involucra miles de campesinos colombianos y personas de estratos socioeconómicos bajos que consumen leche y la preservación de una producción artesanal y de pequeña escala, acorde a la diversidad de los modos de vida campesinos.
Palabras clave: desarrollo rural, leche, mínimo vital, producción artesanal, seguridad alimentaria
This research paper aims to analyze the popular dairy chain and its relationship to the livelihood of small dairy farmers. In this regard, the review of literature, law and regulation allowed a conceptualization of the popular dairy chain; a determination of pertains to the fundamental right to food and a description of the fundamental right to food and to the livelihoods of rural communities in Colombia international framework. Thus, it was possible to conclude that the popular milk is an essential power source that contributes to subsistence and dignified life for thousands of farmers who are involved in their production and distribution. Faced with this social perspective is clearly in tension with normative regulation, it is important to think that while public health must be protected by the State, the popular dairy chain involves thousands of Colombian farmers and people of lower socioeconomic strata who consume milk and preserving artisanal and small-scale production, according to the diversity of modes of peasant life.
Keywords: artisanal production, food safety, milk, rural development
La producción de leche en Colombia ha crecido en los últimos años. El sector lácteo representa cerca del 0.9 % del PIB nacional y genera aproximadamente 580.000 empleos en la producción de leche y 17.750 en el procesamiento de productos lácteos, sin contar con los empleos informales que genera, los cuales se estiman en un 40% (Fedegan 2014). Con la apertura económica, productores agrícolas que sufrieron una grave crisis, buscaron en la cadena láctea popular una nueva fuente de sustento. De los 500 mil predios ganaderos colombianos, el 65% posee menos de 8 reses (National Association of Milk Producers 2010), y según datos del Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural en el 2010, a través de la Encuesta Nacional Agropecuaria, Colombia produce diariamente en promedio 17.2 millones de litros de leche fresca anual. Del volumen total producido, la industria láctea procesa el cuarenta y un por ciento (41%). El cincuenta y nueve por ciento (59%) restante va con destino a la comercialización a través de intermediarios, procesamiento en finca, autoconsumo y otros usos. Esta última comercialización, es llamada la cadena láctea popular, que según el Ministerio de Protección Social es una práctica arraigada en diferentes zonas del territorio nacional, debido a la existencia de un producto diferenciado, unos canales de comercialización plenamente establecidos y un consumidor especialmente de los estratos 1, 2 y 3 (Presidencia de la República de Colombia 2011).
Sin embargo, se considera que la leche cruda, como se comercializa en la cadena láctea popular, puede representar un riesgo para la salud humana. La OMS y la OPS, establecen que asociado al consumo de leche cruda se incrementa el riesgo de adquirir enfermedades de tipo bacteriano como infecciones por Streptococos betahemolíticos,Campylobacteriosis (Ancha y Szyfres 2001), Gastroenteritis por E. coli, Brucelosis, Tuberculosis, Listeriosis y Fiebre Tifoidea y Paratifoidea (Antognoli et al 2009).
Atendiendo este criterio, el mercado de la leche cruda es regulado normativamente en Colombia, y el Ministerio de Protección Social, amparado en el Artículo 78 de la Constitución Política, que dispone: "( ... ) Serán responsables, quienes en la producción y en la comercialización de bienes y servicios, atenten contra la salud, la seguridad y el adecuado aprovisionamiento a consumidores y usuarios. (...)", promulga el Decreto 616 de 2006, que reglamenta técnicamente los requisitos que debe cumplir la leche para el consumo humano que se obtuviera, procesara, envasara, transportara, comercializará, expendiera, exportara o importara. Prohibiendo expresamente la venta de leche cruda en el país.
No obstante, el decreto desató enorme protestas por todo el país ya que al proscribir la venta de leche cruda, muchos campesinos, pequeños productores de leche, al tener predios lejanos, serian abandonados por las empresas pasteurizadoras que no verían rentable desplazarse para acopiar volúmenes exiguos de leche fresca; además, los comerciantes conocidos como “jarreadores”, quedaron con un oficio, en la práctica, ilegalizado, las industrias caseras, quedaron supeditadas a proveerse de la materia prima exclusivamente en las pasteurizadoras y, los consumidores, a pagar el doble por un litro de leche, siendo la mayoría de bajos ingresos (Grain 2012).
Ante este panorama que afectaba un gran sector campesino y de población vulnerable, hace que el gobierno modifique parcialmente el Decreto 616 de 2006, mediante los Decretos 2838 de 2006, 2964 y 3411 de 2008, definiendo planes de reconversión como estrategia para sustituir la comercialización de leche cruda y leche cruda enfriada para consumo humano en el territorio nacional, señalando plazos y procedimientos para evaluar, aprobar e implementar los citados planes y estableciendo zonas especiales, en sitios que por sus condiciones de accesibilidad geográfica y disponibilidad no podían comercializar leche higienizada.
Y debido a que la política de reconversión para los productores de la cadena láctea popular, que se define con el Decreto 3411 de 2008, no alcanza su propósito, debido entre otras razones a no implementar mecanismos para facilitar el acceso al crédito de pequeños productores y comercializadores de leche cruda, la mayoría sin historial crediticio y acostumbrados al manejo constante de efectivo, además de tener costumbres arraigadas, difícilmente cambiadas a partir de una norma, se expide por el Ministerio de la Protección Social el Decreto 1880 de 2011, ‘ por el cual se señalan los requisitos para la comercialización de leche cruda para consumo humano directo en el territorio nacional’. Decreto inspirado en los modelos europeos, donde se permite la venta de leche cruda al consumidor, siempre y cuando el producto cumpla con rigurosos estándares de higiene y sanidad animal y garantice la total inocuidad de la leche cruda y derivados lácteos producidos a partir de ella.
Así, se exige que los predios que provean leche cruda, con destino a su comercialización para consumo humano directo, deberán cumplir los requisitos establecidos en el Capítulo II del Decreto 616 de 2006, que tienen que ver con la infraestructura, buenas prácticas en el uso de medicamentos veterinarios y en la alimentación animal, la rutina del ordeño, saneamiento, salud e higiene del personal de ordeño y programas de capacitación que están bajo la responsabilidad del propietario o representante del hato. Así mismo, plantea que la comercialización ambulante de leche cruda para consumo humano directo debe hacerse en un tiempo no superior a 8 horas después del ordeño y que los vendedores ambulantes y de expendio de leche cruda, que no se encuentren inscritos ante la autoridad sanitaria competente, no podrán comercializar leche cruda para consumo humano directo. Este Decreto plantea estrictas medidas de control para productores y comercializadores de leche cruda. No obstante, la pregunta que surge es: ¿Qué soluciones se plantean para que pequeños productores campesinos y distribuidores de leche cruda y sus derivados, lleguen a cumplir la normatividad vigente en Colombia haciendo parte de este mercado en mejores condiciones, de forma tal que se respete su derecho a la alimentación y subsistencia?, dado que se adoptan modelos foráneos sin pensar en su implementación. El Decreto plantea aspectos que son deseables para la cadena láctea, pero la norma no señala mecanismos para un acompañamiento permanente al pequeño productor campesino.
Ante esta perspectiva social que está en clara tensión con la regulación normativa, es importante señalar que la cadena láctea popular involucra miles de campesinos y sus derechos fundamentales a la alimentación y subsistencia.
La investigación es cualitativa, pues se esgrime como un paradigma de investigación al abordar lo real, en tanto proceso cultural, desde una perspectiva netamente subjetiva donde se busca comprender los múltiples sentidos de las acciones humanas en su generalidad, particularidad y singularidad (González 2011). Así, el enfoque que orienta la investigación es el hermenéutico, en el cual, en la búsqueda de una creación, de un aporte al saber jurídico, geográfico y agrario, se parte de la vivencia como profesores universitarios, en cuanto tal como lo dice González (2011) “las vivencias producen en el ser, el deseo de emprender la aventura de una investigación, a partir de entonces son intencionales, se traducen en estructuras de sentido, se registran, se abarcan como actos de conciencia. Así el ejercicio como docentes e investigadores, nos lleva a reflexionar sobre propuestas que desde el derecho, articulado a otros saberes como la geografía y las ciencias agrarias, contribuyan al mejoramiento de la calidad de vida de las poblaciones más vulnerables, para el caso de estudio indagar sobre la importancia de la cadena láctea popular en la concreción del derecho a la alimentación y subsistencia de los pequeños productores campesinos.
La experiencia hermenéutica se vivió mediante el proceso y la estructura. El proceso, como un continuo en el tiempo, se desarrolla a través de los prejuicios, la reflexión, el análisis, la compresión, la interpretación y la síntesis de las estructuras de sentido –literatura especializada (consultada en bases de datos como Scielo, Science Direct, PubMed, Google Académico), ley y jurisprudencia-. La estructura hermenéutica se manifiesta en el círculo de la compresión que va creciendo concéntricamente en tanto va relacionando el todo con sus partes. De esta manera, la experiencia hermenéutica, mediante el proceso y la estructura hermenéutica, constituye las condiciones en las cuales se comprendió la cadena láctea popular desde el derecho a la alimentación y subsistencia de las comunidades campesinas en Colombia.
Como materiales se utilizaron la literatura especializada, la legislación (leyes, decretos y resoluciones) y la jurisprudencia de la Corte Constitucional.
La leche es uno de los alimentos más completos para el ser humano debido a sus características nutricionales, al ser fuente de lípidos, proteínas de alto valor biológico (caseínas principalmente), aminoácidos, vitaminas liposolubles A y D, vitaminas del complejo B y minerales como calcio y fosforo. Además, contiene inmunoglobulinas, hormonas, factores de crecimiento, citoquinas, nucleótidos, péptidos, poliaminas, enzimas y otros péptidos bioactivos (Haug et al 2007). Sus características nutricionales hacen que este alimento sea importante para el rápido crecimiento y desarrollo en períodos como la infancia (Organización Mundial de la Salud 2007), adolescencia, gestación y lactancia (Food and Nutrition Board 2002).
Las ventajas del consumo de leche han sido ampliamente documentadas. Se ha encontrado que existe relación entre su consumo durante la niñez y la adolescencia con la estatura alcanzada al llegar a la vida adulta, hay relación entre la ingestión de calcio proveniente de la leche y el contenido óseo de este mineral. Además, el consumo de lácteos disminuye los casos de anemia y desnutrición en niños; protege contra el riesgo de sufrir de obesidad; reduce el riesgo de baja masa ósea, infarto, síndrome metabólico y algunos tipos de cáncer; reduce la presión sanguínea en jóvenes y ayuda a reducir los factores de riesgos cardiometabólicos (Rodríguez et al 2014). Estas ventajas nutricionales y la alta población que depende de su producción, ha sido la razón por la cual la leche es un alimento básico de la canasta familiar en la población colombiana y es importante en la subsistencia y el derecho a la alimentación en el país.
Ahora bien, tal vez no hay una fuente de sustento, nutrición y dignidad tan importante que lo que se ha denominado la cadena láctea popular: la leche popular. En casi todo el mundo, los lácteos siguen estando, en gran medida, en manos de lo que el gobierno y la industria han dado en llamar el “sector informal”, esto es, campesinos que venden su leche directamente o mediante vendedores locales que se sumergen profundo en el campo para comprarle leche a los pequeños productores y la llevan directo a los consumidores. Los datos a la mano sugieren que la cadena láctea popular abarca más de 80% de la leche que se comercializa en los países en desarrollo, y 47% del total global (Grain 2011)
En India, el mayor productor de leche del mundo, la leche popular todavía abarca 85% del mercado nacional de la leche. La “revolución blanca”, que vio triplicar la producción de leche entre 1980 y 2006, fue fruto de este sector popular. Fue el campesinado de la India, y los mercados locales, lo que condujo a la masiva expansión de la producción de lácteos en el país en esos años. Hoy 70 millones de establecimientos rurales en India mantienen animales lecheros, y más de la mitad de las familias rurales totales del país. Más de la mitad de la leche que producen va para alimentar a la gente de sus propias comunidades, mientras una cuarta parte se procesa como queso, yogurt y otros productos lácteos fabricados por este “sector local no organizado”. Son muchas las contribuciones de la leche popular para la vida de la gente por todo el mundo, al ser un alimento de subsistencia para quienes cuentan con animales y un alimento que es posible comprar para quienes no cuentan con ellos, ya que esta leche es mucho más barata que la leche procesada y empacada que venden las compañías (Sujag 2003).
En Colombia, su precio es menos de la mitad del precio de la leche pasteurizada y empacada que venden en los supermercados. Lo mismo en Pakistán, donde los vendedores ambulantes venden la leche fresca que colectan en las granjas rurales a la población consumidora, a la mitad del precio de la leche empacada o industrial. Al campesinado, la leche popular le ofrece una de las pocas fuentes de ingresos consistentes y regulares. Las costumbres culturales comunes de calentar la leche o de fermentarla garantizan que sea seguro consumirla (Grain 2011).
Al respecto, para la Organización Mundial de la Salud la leche cruda que se comercializa en la cadena láctea popular, es reconocida como alimento sano si es hervida. Señala esta Organización que para garantizar la inocuidad de los alimentos, estos deben alcanzar una temperatura de 70°C, siendo esta temperatura fundamental, debido a que mata incluso altas concentraciones de microorganismos en 30 segundos (Organización Mundial de la Salud 2007). Aspecto apoyado por la Organización Panamericana de la Salud que en el capítulo sobre “contenido nutricional”, señala que la inocuidad de la leche se consigue mediante una combinación de buenas prácticas higiénicas y el tratamiento térmico de la leche (que es lo que se hace en los hogares al hervir la leche) (Organización Panamericana de la Salud 2010).
No obstante, el ataque frontal a la leche popular lo emprenden las grandes empresas procesadoras de leche. Es típico que su extinción la describan como una modernización, como un camino hacia establecimientos más productivos y a productos lácteos más seguros, imponiendo condiciones de mercado que estimulan el declive de la cadena láctea popular (Grain 2011).
En el país, en cumplimiento del documento Conpes 3675 de 2010, “ política nacional para mejorar la competitividad del sector lácteo colombiano”, el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural, expidió la Resolución 17 de 2012 para establecer el sistema de pago de leche cruda al proveedor, en virtud del cual los compradores de leche cruda a nivel nacional fueron sometidos a una metodología para el pago de este producto a sus proveedores. En esta Resolución se establece para efectos del sistema de pago de leche cruda al proveedor, la obligación de todo agente económico comprador de leche cruda de evaluar en relación con la calidad higiénica y composicional de la leche de sus proveedores. Posteriormente, mediante la Resolución 77 de 2015, se modificó la Resolución 17 de 2012 para que el sistema de pago de leche cruda al proveedor, se fundamentara en la Norma Técnica Colombiana NTC/ISO/IEC 17025 de 2005 y, a su vez, para que las evaluaciones de calidad fueran efectuadas por laboratorios acreditados por el Organismo Nacional de Acreditación (ONAC), ampliándose además el plazo para la acreditación de los laboratorios que realizarán análisis de calidad de la leche para pago a proveedores. Finalmente, la Resolución 468 de 2015, que modifica la Resolución 17 de 2012, se promulga con el fin de fortalecer el Sistema de Pago de Leche Cruda al Proveedor asegurando la transparencia en los resultados de análisis de calidad de leche cruda, ampliando el marco de desempeño de CORPOICA como coordinador del Subsistema de Evaluación, Verificación y Ordenamiento de los Laboratorios para el Análisis y Pago por Calidad de Leche. Esta resolución prorroga la entrada en vigencia de la obligación de los agentes económicos compradores de evaluar la calidad de la leche en laboratorios acreditados por el ONAC en la norma NTC-ISO/IEC 17025:2005. De esta manera, las Resoluciones 17 de 2012, 77 y 468 de 2015, regulan estrategias de pago para la calidad de la leche, midiendo aspectos como: primero la composición, según el contenido de sólidos útiles de la leche, es decir grasa y proteína; segundo la higiene, según la microbiología de la leche; y tercero la sanidad, como un incentivo para reconocer al ganadero la inclusión de su hato en programas nacionales de salud animal.
No obstante, como una cosa es el ideal de la norma y otra su aplicación real y efectiva, la posición que tienen los productores de todo el país es de inconformidad porque las empresas acopiadoras y grandes pasteurizadoras, manejan los precios gracias al margen de maniobra que dejan las normas. Ilustra esta situación la siguiente noticia:
Los productores de leche cruda reclaman intervención del Gobierno para vigilar el precio. Aunque la resolución 017 de 2012 estipuló el pago de la leche por la calidad composicional, varios productores consultados durante todo el año por Contexto ganadero de Fedegán, afirmaron que la industria acomoda la norma para desembolsar el pago mínimo sin infringir la ley. Además, ya no fijan el precio según la demanda y la oferta de los volúmenes de leche líquida que existen en el país, sino a las importaciones de leche en polvo y demás lactosueros. Productores de distintas partes del país recibieron una desagradable sorpresa cuando empresas como Algarra, Alpina, Alquería, Parmalat, El Recreo y La Gran Vía bajaron el pago por litro entre $20 y $80, especialmente en las cuencas lecheras de Antioquia y Cundinamarca. “La realidad es que el precio al consumidor sube y el precio al productor no. Eso quiere decir que las ganancias las toman las industrias”. Y es que si bien el productor de leche cruda tiene derecho a bonificaciones obligatorias por calidad, es la industria procesadora quien actúa como juez y parte (El nuevo Siglo 2018).
Creándose un ambiente de inequidad entre productores y grandes pasteurizadoras, que fijan mediante sus prácticas las reglas de mercado. Otro aspecto a analizar de la cadena láctea popular es su relación con la salud pública. Se considera que la inadecuada manipulación de la leche cruda y las malas prácticas de ordeño en la producción primaria, así como la carencia o insuficiencia de enfriamiento, conlleva al crecimiento microbiano en menor tiempo, poniendo en riesgo a la población que lo consume (Presidencia de la República de Colombia 2006).
Considerando solamente el consumo de leche cruda como la fuente de brotes humanos, esencialmente 3 microorganismos son los frecuentemente reportados, llamados en orden decreciente por la frecuencia de casos reportadosCampylobacter spp., Salmonella spp. y E. coli ( E. coli O157:H7 y E. coli no patogénica) (Oliver et al 2009). En Colombia otros dos patógenos que deben ser incluidos, son Brucella y Mycobacterium bovis que causan brucelosis y tuberculosis respectivamente (Vanegas y Martínez 2008). Estas dos últimas enfermedades son objeto de regulación por parte del Instituto Colombiano Agropecuario (ICA) en sus Resoluciones 13170 de 2016 y 17463 de 2017 sobre tuberculosis y 7231 de 2017 sobre brucelosis, debido a que son enfermedades zoonóticas de interés nacional y son objeto de actividades de diagnóstico e inspección dentro de los programas Nacionales de Prevención, Control y Erradicación de la Brucelosis y Tuberculosis Bovina en Colombia.
La Resolución 13170 del 2016 sobre Brucella y Tuberculosis, establece los requisitos y procedimientos para el registro de autorización de organismos de inspección para la ejecución de actividades en el programa nacional de prevención, control y erradicación de la brucelosis y/o programa nacional de prevención, control y erradicación de la tuberculosis bovina. Sin embargo, dos nuevas resoluciones complementarias a estas, son las Resoluciones 7231 de 2017 que establece las medidas sanitarias para la prevención, control y erradicación de la brucelosis en las especies bovina, bufalina, ovina, caprina, porcina y equina en Colombia y 17463 de 2017 que establece las medidas sanitarias para el control y erradicación de la tuberculosis bovina en las especies bovina y bufalina en Colombia y los requisitos para la certificación de predio libre de tuberculosis bovina.
La resolución 7231 de 2017 en su artículo 32, establece que los predios infectados con brucelosis, deberán implementar de manera obligatoria actividades de cuarentena, identificación y sacrificio, además de los procedimientos que para los efectos establezca el ICA. Según el ICA, el médico veterinario oficial o médico veterinario de organismo de inspección autorizado, concertará con el propietario de los animales positivos el sacrificio de los animales. Para esta enfermedad en ninguno de los artículos de la resolución se establece una indemnización por los animales positivos en el hato, por lo que si el productor grande o pequeño encuentra animales enfermos perderá el costo de los mismos y por ende la producción que deja de recibir.
Por otra parte, para el caso de la tuberculosis, el artículo 7 de la Resolución 17463 de 2017 establece que “ todos los animales positivos a tuberculosis bovina deberán ser sacrificados en la planta de beneficio autorizada por el INVIMA, para lo cual el propietario de los animales deberá llevarlos a faenado dentro de los cuarenta y cinco (45) días calendario siguientes a la fecha de haberse diagnosticado la enfermedad, conforme a la resolución 00043 del 18 de febrero de 2002 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural”. Para esta enfermedad, también es establecido en el artículo 8 de esta misma resolución, que el propietario de los animales positivos a tuberculosis bovina tendrá derecho a recibir indemnización, previo cumplimiento de los requisitos establecidos por el ICA y el monto estará de acuerdo con las características del animal (raza, sexo, edad, potencial de producción, condiciones fisiológicas y valor genético) y será equivalente al 60% del valor comercial del bovino o bufalino a beneficiar, sin exceder la suma de tres salarios mínimos mensuales vigentes, de acuerdo con lo establecido por la Resolución del 00043 de 2002 expedida por el Ministerio de Agricultura y Desarrollo Rural.
Algunas empresas ganaderas productoras de leche, han ingresado al programa debido a que se establece una bonificación tanto para predios libres de tuberculosis bovina como para brucelosis según Resoluciones 13170 de 2016 y 17463 de 2017. Estas resoluciones se empezaron aplicar en el año 2018, de forma voluntaria para los productores de hatos bovinos, pero a futuro se hará de forma obligatoria. No obstante, debido a las exigencias en la normatividad, sólo el 10% de los productores están certificados y muchos de ellos abandonan los programas para recertificarse, debido a que el sacrificio de los animales con brucelosis, no tienen indemnización y la bonificación por hato libre de brucelosis y tuberculosis sólo bonifica $10 por cada litro de leche para cada una de las enfermedades, siendo esto muy poco dinero para retribuir el gasto por diagnóstico y muerte de los animales si estos son declarados como positivos.
Por otra parte, si bien el ICA es el ente regulador, no acompaña los procesos en las fincas para el mejoramiento de la sanidad en los hatos. Y para el pequeño productor, que es quien participa en la cadena láctea popular, es mucho más complejo ingresar a estos programas de certificación y erradicación de brucelosis y tuberculosis en sus hatos. Por tanto, se requieren programas integrales que incluyan buenas prácticas ganaderas pero con un acompañamiento permanente a los productores, especialmente a los pequeños. Hay que trascender el vigilar y castigar por el educar y acompañar, porque el éxito de las buenas prácticas en la producción lechera, posibilitará productos inocuos y de calidad para los consumidores y mejores ingresos y por ende mayor calidad de vida para los productores.
Así las cosas, ante este panorama debe protegerse al productor, sobre todo al pequeño y al que está inmerso en la cadena láctea popular, ya que en un país como Colombia, la leche popular es una fuente esencial de alimentación, que contribuye al sustento y subsistencia de los campesinos que se involucran en su producción y distribución.
Alrededor del 50% de las personas que padecen hambre en el mundo viven en pequeños terrenos y cultivan productos para subsistir o venderlos en los mercados locales. Muchos de ellos no producen lo suficiente para su propia alimentación, sobre todo porque carecen de acceso a los recursos productivos, como la tierra, el agua y las semillas. Las dos terceras partes de los pequeños agricultores viven en tierras remotas y marginales, en condiciones ambientalmente difíciles en zonas montañosas o expuestas a sequías y a otros desastres naturales, en tanto que las tierras fértiles y productivas se suelen concentrar en las manos de terratenientes más opulentos (Organización de la Naciones Unidas 2012).
Ante este panorama, se ha definido un marco normativo internacional que protege el derecho fundamental a la alimentación, en instrumentos como La Declaración Universal de Derechos Humanos, El Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales, La Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición, Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de “San Salvador, la Declaración Mundial sobre la Nutrición, la Declaración de Roma, la Observación General No. 12 del Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, las Directrices Voluntarias de la FAO de 2004 y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad:
Así, la Declaración Universal de Derechos Humanos (1948) señala en su Artículo 25 que “Toda persona tiene derecho a un nivel de vida adecuado que le asegure, así como a su familia, la salud y el bienestar, y en especial la alimentación, el vestido, la vivienda, la asistencia médica y los servicios sociales necesarios; tiene asimismo derecho a los seguros en caso de desempleo, enfermedad, invalidez, viudez, vejez u otros casos de pérdida de sus medios de subsistencia por circunstancias independientes de su voluntad”
El Pacto Internacional de Derechos Económicos Sociales y Culturales (1966), consagra en su artículo 11.1, el deber de los Estados de reconocer a toda persona una calidad de vida adecuada incluyendo una sana alimentación y el derecho fundamental de toda persona a ser protegida contra el hambre, fija esta disposición:
1. Los Estados Partes en el presente Pacto reconocen el derecho de toda persona a un nivel de vida adecuado para sí y su familia, incluso alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a una mejora continua de las condiciones de existencia. Los Estados Partes tomarán medidas apropiadas para asegurar la efectividad de este derecho, reconociendo a este efecto la importancia esencial de la cooperación internacional fundada en el libre consentimiento.
2. Los Estados Partes en el presente Pacto, reconociendo el derecho fundamental de toda persona a estar protegida contra el hambre, adoptarán, individualmente y mediante la cooperación internacional, las medidas, incluidos los programas concretos, que se necesitan para:
a) Mejorar los métodos de producción, conservación y distribución de alimentos mediante la plena utilización de los conocimientos técnicos y científicos, la divulgación de principios sobre nutrición y el perfeccionamiento o la reforma de los regímenes agrarios de modo que se logren la explotación y la utilización más eficaces de las riquezas naturales;
b) Asegurar una distribución equitativa de los alimentos mundiales en relación con las necesidades, teniendo en cuenta los problemas que se plantean tanto a los países que importan productos alimenticios como a los que los exportan.
Por su parte, la Declaración Universal sobre la Erradicación del Hambre y la Malnutrición (1974), reconoce que el bienestar de todos los pueblos del mundo depende en buena parte de la producción y distribución adecuadas de los alimentos tanto como del establecimiento de un sistema mundial de seguridad alimentaria que asegure la disponibilidad suficiente de alimentos a precios razonables en todo momento, independientemente de las fluctuaciones y caprichos periódicos del clima y sin ninguna presión política ni económica, y facilite así, entre otras cosas, el proceso de desarrollo de los países en vías de alcanzarlo. Por lo tanto en esta declaración se proclama que Todos los hombres, mujeres y niños tienen el derecho inalienable a no padecer de hambre y malnutrición a fin de poder desarrollarse plenamente y conservar sus capacidades físicas y mentales. En consecuencia, la erradicación del hambre es objetivo común de todos los países que integran la comunidad internacional, en especial de los países desarrollados y otros que se encuentran en condiciones de prestar ayuda.
Igualmente específica que:
Los gobiernos tienen la responsabilidad fundamental de colaborar entre sí para conseguir una mayor producción alimentaria y una distribución más equitativa y eficaz de alimentos entre los países y dentro de ellos. Los gobiernos deberían iniciar inmediatamente una lucha concertada más intensa contra la malnutrición crónica y las enfermedades por carencia que afectan a los grupos vulnerables y de ingresos más bajos. A fin de asegurar una adecuada nutrición para todos, los gobiernos deberían formular las políticas de alimentos y de nutrición adecuadas, integrándolas en planes de desarrollo socioeconómico y agrícola de carácter general, que se basen en un conocimiento adecuado tanto de los recursos disponibles para la producción de alimentos como de los potenciales. A este respecto debería subrayarse la importancia de la leche humana desde el punto de vista de la nutrición.
En este sentido, advierte la Declaración que
Incumbe a cada Estado, eliminar los obstáculos que dificultan la producción de alimentos y conceder incentivos adecuados a los productores agrícolas. Para la consecución de estos objetivos, es de importancia fundamental adoptar medidas efectivas de transformación socioeconómica, mediante la reforma agraria, de la tributación, del crédito y de la política de inversiones, así como de organización de las estructuras rurales, por ejemplo: la reforma de las condiciones de propiedad, el fomento de las cooperativas de productores y de consumidores, la movilización de todo el potencial de recursos humanos, tanto de hombres como de mujeres, en los países en desarrollo para un desarrollo rural integrado, y la participación de los pequeños agricultores, los pescadores y los trabajadores sin tierras en los esfuerzos por alcanzar los objetivos necesarios de producción alimentaria y de empleo.
El Protocolo Adicional de la Convención Americana sobre Derechos Humanos en materia de Derechos Económicos, Sociales y Culturales, Protocolo de “San Salvador” (1988), en su Artículo 12, trae sobre el derecho a la alimentación lo siguiente:
1. Toda persona tiene derecho a una nutrición adecuada que le asegure la posibilidad de gozar del más alto nivel de desarrollo físico, emocional e intelectual. 2. Con el objeto de hacer efectivo este derecho y a erradicar la desnutrición, los Estados Partes se comprometen a perfeccionar los métodos de producción, aprovisionamiento y distribución de alimentos, para lo cual se comprometen a promover una mayor cooperación internacional en apoyo de las políticas nacionales sobre la materia.
En la Declaración Mundial sobre la Nutrición (1992), Ministros y Plenipotenciarios, representantes de 159 Estados y de la Comunidad Económica Europea, declararon su empeño en eliminar el hambre y reducir todas las formas de malnutrición. Se reconoce que el acceso a una alimentación nutricionalmente adecuada y sana, es un derecho de cada persona y que, mundialmente hay alimentos suficientes para todos y que el problema principal es el de un acceso desigual a esos alimentos.
Se señala igualmente en esta Declaración (1992) que se observa el hecho inaceptable de que unos 780 millones de habitantes de los países en desarrollo no tienen todavía acceso a alimentos suficientes para satisfacer necesidades básicas diarias a fin de lograr el bienestar nutricional. Hay una elevada prevalencia y número creciente de niños menores de cinco años malnutridos en África, Asia y América Latina. Por otra parte, más de 2 000 millones de personas, en su mayoría mujeres y niños, sufren carencias de uno o varios micronutrientes. Cientos de millones de personas padecen enfermedades transmisibles y no transmisibles causadas por los alimentos y agua contaminados. Por tanto, se señala que los programas y políticas de desarrollo deban conducir a una mejora sostenible del bienestar humano, teniendo en cuenta el medio ambiente y estar encaminadas a una nutrición y una salud mejores para las generaciones presentes y futuras. Tomando importancia en este contexto las funciones múltiples de la agricultura, sobre todo en relación con la seguridad alimentaria, la nutrición, la agricultura sostenible y la conservación de los recursos naturales.
Se sugiere también en esta Declaración, aplicar en los ámbitos familiar, del hogar, comunitario, nacional e internacional, políticas y programas coherentes en materia de agricultura, zootecnia, pesca, alimentación, nutrición, sanidad, enseñanza, población, medio ambiente y cuestiones económicas y sociales, para alcanzar y mantener un equilibrio entre la población y los recursos disponibles y entre las zonas rurales y urbanas. Se reconoce que el bienestar nutricional de todas las personas es una condición previa necesaria para el desarrollo de las sociedades y debe constituir el objetivo fundamental del progreso en el desarrollo humano.
Desde esa misma percepción, la Declaración de Roma (1996) sobre la Seguridad Alimentaria Mundial, reafirma el derecho de toda persona a tener acceso a alimentos sanos y nutritivos, en consonancia con el derecho a una alimentación apropiada y con el derecho fundamental de toda persona a no padecer hambre. Se enfatiza en que la democracia, la promoción y protección de todos los derechos humanos y libertades fundamentales, inclusive el derecho al desarrollo, y la participación plena y equitativa de hombres y mujeres son indispensables a fin de alcanzar la seguridad alimentaria sostenible para todos. Se reconoce la importancia que tienen para la seguridad alimentaria la agricultura, la pesca, la silvicultura y el desarrollo rural sostenibles en las zonas tanto de alto como de bajo potencial. Y el papel fundamental de los agricultores, los pescadores, los silvicultores, las poblaciones indígenas y sus comunidades.
Por su parte, señalo el Comité de Derechos Económicos, Sociales y Culturales (1999), como órgano competente para la interpretación del mencionado instrumento, en su Observación General No. 12, que el derecho a la alimentación adecuada se ejerce “cuando todo hombre, mujer o niño, ya sea sólo o en común con otros, tiene acceso físico y económico, en todo momento, a la alimentación adecuada o a medios para obtenerla” . La Observación General, adicionalmente reconoce que para erradicar el problema del hambre y la malnutrición, no basta con incrementar la producción de alimentos, sino que también es necesario garantizar que la población más vulnerable tenga disponibilidad y acceso a ellos. Por eso, el Comité precisó que el derecho a la alimentación tiene cuatro aristas: i) la disponibilidad, b) la accesibilidad, c) la estabilidad y d) la utilización de los alimentos.
Respecto a las dos primeras aristas, la Observación General No. 12, señala que por disponibilidad “se entienden las posibilidades que tiene el individuo de alimentarse ya sea directamente, explotando la tierra productiva u otras fuentes naturales de alimentos, o mediante sistemas de distribución, elaboración y de comercialización que funcionen adecuadamente y que puedan trasladar los alimentos desde el lugar de producción a donde sea necesario según la demanda” ; y la accesibilidad hace referencia a que los individuos tengan acceso a alimentos adecuados, tanto en términos económicos como físicos. Tanto la disponibilidad de alimentos como el acceso sostenible a ellos, están determinados, entre otros factores, por las condiciones de sostenibilidad ambiental, las cuales se aseguran si existe una gestión pública y comunitaria prudente de los recursos que aseguren la disponibilidad de alimentos a las generaciones presentes y futuras (Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura 2010a).
De conformidad con las Directrices voluntarias sobre el derecho a la alimentación, aprobadas por unanimidad por los Estados miembros de la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (2004), el derecho a la alimentación protege el derecho de las personas que trabajan en las zonas rurales a acceder a los recursos productivos o a los medios de producción, incluidos la tierra, el agua, las semillas, los microcréditos, los bosques, la pesca y el ganado (Directriz 8). De conformidad con las mismas directrices, los Estados deben poner en práctica políticas económicas, agrícolas, pesqueras, forestales, de uso de la tierra y, cuando proceda, de reforma agraria acertadas, generales y no discriminatorias, que permitan a los agricultores, pescadores, silvicultores y otros productores de alimentos, en particular a las mujeres, obtener un rendimiento justo de su trabajo, capital y gestión; deben así mismo estimular la conservación y la ordenación sostenible de los recursos naturales, incluso en las zonas marginales (Directriz 2.5).
Y la Convención sobre los derechos de las personas con discapacidad (2006) en artículo 28 establece que “ Los Estados Partes reconocen el derecho de las personas con discapacidad a un nivel de vida adecuado para ellas y sus familias, lo cual incluye alimentación, vestido y vivienda adecuados, y a la mejora continua de sus condiciones de vida, y adoptarán las medidas pertinentes para salvaguardar y promover el ejercicio de este derecho sin discriminación por motivos de discapacidad”.
Por último, es importante anotar la definición que sobre el derecho a la alimentación señala el Relator Especial de las Naciones Unidas al conceptuar que es “el derecho a tener acceso, de manera regular, permanente y libre, sea directamente, sea mediante compra en dinero, a una alimentación cuantitativa y cualitativamente adecuada y suficiente, que corresponda a las tradiciones culturales de la población a que pertenece el consumidor y que garantice una vida psíquica y física, individual y colectiva, libre de angustias, satisfactoria y digna” (Organización de la Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura 2010). En este sentido es importante analizar el rango que adquiere este derecho a la luz de las realidades de las comunidades campesinas en Colombia.
El hambre, al igual que la pobreza, sigue siendo ante todo un problema rural y, dentro de la población rural, precisamente lo sufren de una manera desproporcionada quienes producen los alimentos. En un mundo en que se produce más de lo suficiente para alimentar a toda la población, más de 700 millones de personas que viven en zonas rurales siguen pasando hambre. Al describir esta situación en su estudio sobre la discriminación en el contexto del derecho a la alimentación (A/HRC/16/40), el Comité Asesor llegó a la conclusión de que los campesinos, los pequeños terratenientes, los trabajadores sin tierra y las personas que viven de las actividades tradicionales de pesca, caza y pastoreo figuran entre los grupos más discriminados y vulnerables (Organización de la Naciones Unidas 2012).
En términos de desarrollo humano, las comunidades rurales enfrentan por lo menos cinco grandes dificultades: (a) el acceso a la tierra, que le impide obtener un ingreso digno; (b) el acceso al crédito, que afecta sus posibilidades de salir de la pobreza; (c) la escasa asistencia técnica, que limita su acceso al conocimiento y la obtención de mejores resultados productivos; (d) las amenazas contra su vida y sus derechos fundamentales, que ponen en riesgo el núcleo esencial del disfrute de una vida larga y saludable; y, (e) la deficiencia de su participación política y la fragmentación de su acción colectiva, lo que impide que su voz y reivindicaciones sean atendidas por el sistema político (Programa de las Naciones Unidas para el Desarrollo 2011).
El actual modelo de desarrollo económico, ha contribuido a agravar este problema y a profundizar la brecha entre ricos y pobres, según informe de la Contraloría General de la República, la pobreza rural, asociada a la variable ingreso, muestra que cerca del 79,7% de la población rural no recibe ingresos suficientes para una canasta de satisfactores mínimos, por lo cual, se localiza por debajo de la línea de pobreza. Pero más grave aún poco menos de la mitad, el 45,9% de la población pobre rural se ubica en la categoría de indigente, esto es, en pobreza extrema (Contraloría General de la República 2012).
En relación con el derecho a la alimentación, las comunidades que se dedican a las economías tradicionales de subsistencia, en su mayoría rurales, se han enfrentado, por un lado, a un gran crecimiento y tecnificación de la industria de producción de alimentos, y por otro, a la exploración y explotación de recursos naturales para la realización de macroproyectos. Las dos situaciones han ocasionado un detrimento en las prácticas tradicionales agrícolas provocando el aislamiento del oficio y producción de comunidades tradicionales del mercado de alimentos, y con ello, la afectación de las economías tradicionales de subsistencia (Organización de la Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura 2010b).
Esta situación ha generado que los Estados deban encaminar la modernización y tecnificación de la industria, preservando a las comunidades de producción tradicional de alimentos, toda vez que el hecho de no garantizar la protección de su oficio, implica poner en riesgo su seguridad alimentaria, entendida como “la disponibilidad de garantizar en todo momento un adecuado suministro mundial de alimentos básicos para mantener una expansión constante del consumo de alimentos y contrarrestar las fluctuaciones de la producción y los precios” (Organización de la Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura 2010). Así, acorde a la Declaración del Medio Ambiente Humano de Estocolmo (1972), principios 4, 8, 11 y 14, el desarrollo sostenible debe ir en armonía no sólo con una planificación eficiente sobre la explotación de los recursos naturales para preservarlos para las generaciones siguientes, sino que también debe contar con una función social, ecológica y acorde con intereses comunitarios y la preservación de valores históricos y culturales de las poblaciones más vulnerables.
En este sentido, es importante anotar que, en Colombia, el artículo 65 de la Constitución Política dispone que la producción de alimentos pecuarios y pesqueros gozará de la especial protección del Estado. Con ello está previendo el derecho a la alimentación como principio y, por esa vía, exigiendo del Estado la protección e impulso de la producción de alimentos. Adicionalmente, de tal disposición se desprende un deber orientado a la satisfacción de las necesidades del mercado interno. Dice la norma:
“La producción de alimentos gozará de la especial protección del Estado. Para tal efecto, se otorgará prioridad al desarrollo integral de las actividades agrícolas, pecuarias, pesqueras, forestales y agroindustriales, así como también a la construcción de obras de infraestructura física y adecuación de tierras. De igual manera, el Estado promoverá la investigación y la transferencia de tecnología para la producción de alimentos y materias primas de origen agropecuario, con el propósito de incrementar la productividad” (Constitución Política 1991).
Ahora bien, el derecho a la alimentación, está íntimamente relacionado con la garantía al mínimo vital, a la subsistencia, sobre lo cual ha señalado la Corte Constitucional que:
“El minino vital ha sido considerado como el derecho que tienen todas las personas a vivir bajo unas condiciones básicas o elementales que garanticen un mínimo de subsistencia digna, a través de los ingresos que les permitan satisfacer sus necesidades más urgentes como son la alimentación, el vestuario, la vivienda, el acceso a los servicios públicos domiciliarios, la atención en salud, la educación, entre otras” (Corte Constitucional T-920 de 2009).
En esta dirección, la jurisprudencia constitucional, ha reconocido que, del derecho a la alimentación, consagrado en el artículo 65 de la Constitución, se desprende otra garantía como lo es la seguridad alimentaria. Sobre el particular, en sentencia C-864 de 2006 la Corte indicó que se “ vulnera el deber de seguridad alimentaria reconocido en el artículo 65 del Texto Superior, cuando se desconoce el grado de garantía que debe tener toda la población, de disponer y tener acceso oportuno y permanente a los alimentos que cubran sus requerimientos nutricionales, tratando de reducir la dependencia externa y tomando en consideración la conservación y equilibrio del ecosistema para beneficio de las generaciones ”. Lo anterior, cobra aún mayor sentido cuando se analiza la protección de la producción alimentaria como fundamento de dos derechos, los cuales son el derecho social individual a la alimentación adecuada y a no tener hambre, y el derecho colectivo de la seguridad alimentaria (Corte Constitucional T-606 de 2015).
Igualmente señala la Corte Constitucional que el derecho al ambiente sano y al desarrollo sostenible está atado al reconocimiento y a la protección especial de los derechos de las comunidades agrícolas, a trabajar y subsistir de los recursos que les ofrece el entorno donde se encuentran, y sobre el que garantizan su derecho a la alimentación. Las prácticas y actividades que desarrollan tradicionalmente hacen parte de su desarrollo de vida y, de alguna manera, esa relación entre el oficio y el espacio en el que lo desarrollan y subsisten, los constituye como comunidades con una misma identidad cultural (Corte Constitucional Sentencia T-652 de1998).
Bajo esta perspectiva, la sentencia C-006 de 2002 señaló que el derecho consagrado en el artículo 64 de la Constitución es un reconocimiento a una población campesina que ha sido históricamente invisibilidad. Con base en ello concluyó:
La jurisprudencia ha reconocido que la Constitución Política de 1991, otorga al trabajador del campo y en general al sector agropecuario, un tratamiento particularmente diferente al de otros sectores de la sociedad y de la producción que encuentra justificación en la necesidad de establecer una igualdad no sólo jurídica sino económica, social y cultural para los protagonistas del agro, partiendo del supuesto de que el fomento de esta actividad trae consigo la prosperidad de los otros sectores económicos y de que la intervención del Estado en este campo de la economía busca mejorar las condiciones de vida de una comunidad tradicionalmente condenada a la miseria y la marginación social (Corte Constitucional C-006 de 2002)
A su vez, la especial condición de vulnerabilidad por razones sociales, económicas y culturales que enfrenta la población campesina, fue fundamental para la adopción del artículo 64 de la Constitución, y ha sido reconocida por la Corte, en la sentencia C-644 de 2012, en la que se señaló:
Ha sido una preocupación constante del legislador colombiano establecer regímenes normativos que permitan mejorar la calidad de vida de los campesinos, así como la productividad de los sectores agrícolas. Con todo, las estadísticas recogidas tanto por instituciones públicas como por centros de investigación, muestran cómo el resultado de estos esfuerzos ha sido negativo. Sin duda, no sólo a causa de deficiencias en los modelos propuestos, sino como producto de la violencia también sostenida a que se ha visto enfrentado el Estado colombiano durante más de la mitad del siglo XX, la cual ha tenido como epicentro el campo y, como principales víctimas sus trabajadores campesinos. Sin entrar a distinguir la incidencia de unos y otros factores, baste con señalar que la concentración de la tierra en Colombia no ha cesado de crecer y la población campesina, en todo caso, sigue siendo la población más pobre del país y la que vive en condiciones de mayor vulnerabilidad (Corte Constitucional C-644 2012).
En torno al mejoramiento de las condiciones de vida de la población campesina, la cual ha sido reconocida como una población en situación de vulnerabilidad, la jurisprudencia ha enfatizado que este fin estatal no sólo se logra garantizando el acceso a un espacio físico sino que su deber va mucho más allá, esto es, debe proveer distintos tipos de herramientas para asegurar que esa población viva en condiciones dignas. Sobre este aspecto, la sentencia C-189 de 2006 estableció que el fin de todas las medidas dirigidas a desarrollar el contenido del artículo 64 Superior es concretar “… la creación de las condiciones materiales que contribuyan a la dignificación de la vida de los trabajadores del campo, mediante su acceso a la propiedad y a los bienes y servicios complementarios requeridos para la explotación de ésta y para su mejoramiento social y cultural” (Corte Constitucional C-189 2006).
Ahora bien, en el entendido de que la seguridad alimentaria y nutricional determina en gran medida la calidad de vida de la población de un país, se promulga en Colombia la Política Nacional de Seguridad Alimentaria y Nutricional, dirigida a toda la población. No obstante, a pesar de que se plantean aspectos primordiales para las comunidades campesinas como alimentación como un derecho, la equidad social, la perspectiva de género, la sostenibilidad, la corresponsabilidad y el respeto a la identidad y diversidad cultural, se observa que la Política requiere de la realización de acciones que permitan contribuir a la disminución de las desigualdades sociales y económicas, asociadas a la inseguridad alimentaria y nutricional, en los grupos de población en condiciones de vulnerabilidad como los campesinos.
Si bien la política pública y la jurisprudencia de la Corte Constitucional, abogan por la reducción de los niveles de desigualdad y pobreza, tal propósito no se logra aún, es una realidad que la producción de alimentos de pan coger y producción de pequeña escala para la subsistencia y alimentación, representa el recurso más importante que tienen los campesinos para satisfacer sus necesidades básicas insatisfechas y en este sentido las políticas y normativa atinente a la cadena láctea popular debe mirarse desde la óptica de la concreción de derechos fundamentales como la subsistencia y alimentación de las personas involucradas en la cadena: campesinos y personas de estratos socioeconómicos bajos.
En suma, los pequeños productores lecheros, merecen una especial atención por parte de los Estados, toda vez que son grupos de personas, en su mayoría de bajos ingresos, que con su oficio artesanal garantizan su derecho a la alimentación y a su mínimo vital. De hecho, es evidente la relación íntima que adquieren estas comunidades con los ecosistemas, que junto con el ejercicio de su oficio tradicional, crean una identidad cultural. Por lo anterior, debe destacarse la importancia del derecho a la alimentación, que involucra el respeto de la producción a pequeña escala de alimentos y la diversidad de su producción, en reconocimiento de los modelos campesinos tradicionales y artesanales. En este sentido, en Colombia, la producción de leche cruda es una práctica que hace parte de la economía familiar de los campesinos. La cadena láctea popular contribuye a la salvaguarda del derecho fundamental a la alimentación y subsistencia tanto de pequeños productores campesinos como de consumidores en la cadena.
Los autores agradecen a la Universidad de Antioquia y a la Corporación Universitaria Remington por el financiamiento para el desarrollo de la investigación titulada “ La cadena láctea popular: un análisis desde el derecho a la alimentación y la subsistencia de las comunidades campesinas en Colombia”.
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Received 7 May 2018; Accepted 6 June 2018; Published 3 July 2018